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09/08/2019 00:00

Luiz Carlos Mantovani Néspoli

Transporte Público – O que está além das queixas sobre licitações



O transporte público de passageiros por ônibus tem sido alvo de forma recorrente a críticas sobre sua qualidade, forma de contratação e sobre processos de licitação. Este debate, que sempre esteve presente na história do transporte, ganhou relevância na última década a partir da Lei 12.587 (Política Nacional de Mobilidade Urbana), ganhando intensidade nas manifestações de junho de 2013 por ocasião dos aumentos da tarifa em todo o Brasil e mais recentemente pela licitação dos ônibus em São Paulo, dado o vulto financeiro e a complexidade desta concorrência.

Se não se entender como se organiza o sistema de transporte e as inúmeras decisões envolvidas na sua concepção, que se ampliam de acordo com a maior complexidade da cidade, será difícil pretender analisar seus efeitos e os impactos na qualidade e no custo final, podendo conduzir o debate a um lugar comum carreado de preconceitos e desinformação.

Sendo realizado por empresas privadas por delegação do Poder Público (já se tornou ociosa neste inicio do Século XXI a discussão se não seria melhor ser realizado diretamente pelo governo), estabelece-se um contrato, cujo objeto, em síntese, é a prestação de serviço de transporte por meio de uma rede de linhas com características físicas e operacionais e com determinados padrões de qualidade e custo, pelo qual se estabelecem responsabilidades mútuas.

Atendo-se ao objeto, entende-se por serviço de transporte uma rede física de itinerários, horários de atendimento e frequência de serviço (intervalos entre ônibus em cada linha), mas também os tipos de veículos empregados (tamanho, idade, padrões tecnológicos, tipo de energia utilizada, etc.), a forma de cobrança da tarifa e os sistemas de gestão e tecnologia de controle.

Qualquer que seja a definição tomada na concepção da rede, isto definirá, de saída, o custo operacional decorrente, gerando dilemas e perguntas que cabe ao governo e sociedade, em tese, decidir a resposta.

A extensão da rede implica em maior ou menor quilometragem operacional, consumo de combustível, tamanho de frota e número de operadores. Quanto mais as linhas de ônibus se aproximarem das origens das viagens dos passageiros, reduzindo a distancia de acesso ao transporte, maior será a quilometragem total do sistema. Em São Paulo, por exemplo, cidade com pouco mais de 17 mil quilômetros de via, a rede de transporte por ônibus percorre apenas 4,5 mil deles. Em geral, adotam-se distâncias máximas de acesso, como um quilômetro, por exemplo, considerada uma distancia razoável para se caminhar. Mas resta a pergunta: que capilaridade da rede a sociedade está disposta a pagar?

Ao longo da história, as cidades se espraiaram em razão das políticas de desenvolvimento urbano que foram sendo adotadas, do que resultaram redes de transporte extensas e de baixa eficiência, fazendo crescer o custo operacional. Daí a importância de planos diretores urbanos para ordenar o crescimento em torno do sistema de transporte já consolidado. A sociedade compreende esta relação?

Da mesma forma, pode ser desejável que os intervalos entre ônibus sejam os menores possíveis. A frequência de serviço é determinada pelo carregamento da linha ao longo do seu percurso e em cada horário de funcionamento, a partir de um padrão máximo de lotação dos ônibus, em geral de 6 passageiros em pé por metro quadrado, e da definição de intervalos mínimos. Nos horários de pico, em alguns trechos do itinerário é muito frequente lotações maiores. Deve-se reduzir os intervalos para aumentar o conforto? Até que valor? Quanto custaria?

O tamanho dos veículos deve ser coerente com o papel que a linha exerce na rede, se alimentadora, local ou estrutural (corredores) e dos horários de atendimento de acordo com a demanda. Ao lado do tamanho, ainda há outras decisões quanto aos padrões de tecnologia e qualidade dos veículos, o tipo de combustível, previsão de ar condicionado e o tipo de tecnologia embarcada para controle e gestão e de interatividade com o passageiro. Quais os padrões desejáveis da sociedade? Ela estaria disposta a paga-los?

Outro aspecto relevante é a velocidade comercial média dos ônibus nas linhas. A circulação dos ônibus sujeitos ao tráfego de automóveis (congestionamento) ou em faixas exclusivas é determinante para o custo operacional, tanto para dimensionamento da frota de veículos, quanto da mão de obra vinculada, além de envolver custos operacionais adicionais. A gestão do trânsito na via urbana é responsabilidade da prefeitura. A política de circulação adotada pela prefeitura contribui, portanto, diretamente pelo custo operacional da rede. Como os municípios estão agindo para atender as diretrizes da Lei de Mobilidade Urbana e o que a sociedade local pensa disto?

Relevante por igual é a quantidade de mão de obra empregada na operação dos serviços. Por exemplo, a função de cobrador, praticamente desnecessária em razão do estágio tecnológico atual para validação do pagamento da passagem, que permite perfeitamente o autoatendimento, representa 16% do custo total dos serviços. Deve-se, portanto, suprimir esta função? Se sim, como fazer essa transição de maneira a provocar menor impacto social?

Ainda, há a questão ambiental. Os ônibus são movidos predominantemente a diesel, cuja queima produz material particulado, de importante impacto ambiental local, especialmente na saúde da população. Há alternativas sendo testadas de outras energias, sendo a que desperta maior interesse é a elétrica. Ocorre que as mudanças na matriz energética no sistema de transporte público pode exigir uma revisão completa do processo produtivo e ainda da adaptação dos operadores, além de envolver incertezas sobre a eficiência dos novos produtos e desconhecimento pleno dos custos. Qual a velocidade de implantação de novas tecnologias? A sociedade compreende esta necessidade e deseja pagar por isso?

Definidas as alternativas do sistema de transporte, calcula-se o custo operacional total dos serviços, que é calculado segundo o método amplamente utilizado da Planilha GEIPOT, a qual foi recentemente atualizada pela ANTP com a publicação do “Método de Cálculo de Custos dos Serviços dos Transportes por Ônibus”. A concepção final do sistema de transporte e sua relação com o custo, entretanto, não ocorre de forma simplista e linear. São utilizados modelos matemáticos para simulação de alternativas, visando conceber, ao final, um sistema razoavelmente equilibrado entre qualidade e custos.

Uma vez concluído o objeto da contratação, definem-se as regras de concorrência no processo de licitação: investimentos, regras financeiras e jurídicas, prazo de vigência, forma e taxa de remuneração, sistema de avaliação e controle da qualidade, responsabilidades, penalidades e demais regras inerentes ao contrato.

O desafio seguinte é estabelecer como se dará a cobertura dos custos operacionais. O que define quem paga e quanto paga é a política tarifária definida pelo governo contratante, atendendo a leis municipais. Na quase totalidade das cidades brasileiras, o custo é coberto pela arrecadação proveniente dos passageiros que pagam a tarifa de forma integral ou com desconto, observando-se raros casos em que o recurso provém na forma de subsídio do orçamento municipal. 

Na cidade de São Paulo, o valor do subsídio é expressivo, representando algo em torno de três bilhões de reais por ano, cerca de 6% orçamento total da Prefeitura. Essa realidade decorre da política adotada na cidade, onde os passageiros que pagam representam não muito mais do que 47% do total transportados na rede. Se socialmente é justo haver beneficiários diretos do transporte, seria justo isto recair apenas sobre o passageiro que paga pelos serviços e que, na maioria, são pobres? A sociedade compreende essa necessidade e estaria disposta a arcar com isso? Outros setores que se beneficiam de um sistema de transporte de qualidade (o transporte público contribui para a dinâmica econômica das cidades) estariam dispostos a colaborar?

Todo processo de licitação de transporte público resulta em lei e exige consulta pública, em que tudo que foi dito acima deve ser do conhecimento público. No fundo, a autoridade pública de transporte assume, em nome do usuário, o papel de contratar para ele um sistema de transporte que ele fique satisfeito. Neste mister de encontrar o “razoável”, a autoridade municipal tem o dever de buscar prover um sistema de qualidade a um preço justo. Quando a equação financeira do sistema de transporte exige subsídio público (orçamento público), a decisão recai sobre toda a população. Encontrar este equilíbrio e progressivamente ir em direção de um transporte público de qualidade cada vez melhor e mais barato é o maior desafio dos prefeitos.

Ao operador privado se deve cobrar o cumprimento das regras do jogo e aplicar as sanções quando estas couberem. Mas, é muito simplista analisar o transporte público carreando para o operador privado todos os malefícios, quando uma boa parte das decisões e escolhas está com o Poder Público e com a sociedade que representa, não só na definição da rede de transporte, mas, sobretudo, com relação aos investimentos.

Vale lembrar que nos últimos 50 anos foram destinados quatro vezes mais recursos para a infraestrutura destinada aos automóveis do que para o transporte público. Desse jeito, como atingir padrões melhores de qualidade?

Luiz Carlos Mantovani Néspoli - Superintendente da ANTP



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