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28/10/2023 00:00

50 anos em busca da autoridade metropolitana. Livro de Néspoli (Branco) narra esta saga infrutífera

LANÇAMENTO

Luiz Carlos M. Néspoli, mais conhecido como Branco, Superintendente da ANTP, lançou no Arena Antp 2023 - Congresso Brasileiro de Mobilidade Urbana o seu livro (capa ao lado), onde narra a aventura da busca infrutífera da autoridade metropolitana.

Estagiário na FEPASA e no Metrô em 1972/1974, segue carreira como Engenheiro (USP) no Metrô de São Paulo, na EMTU, na Emplasa, na CET, com consultor técnico, e há 12 anos superintendente da ANTP.

Fez parte do seu trabalho lidar com os assuntos metropolitanos, e sua carreira praticamente se confunde com a trajetória descrita no seu livro.

Testemunha ocular da história, a sua narrativa  no livro não trata de sua passagem, mas reflete seu olhar crítico 

sobre os acontecimentos. É o relato do que o impressionou e que pode contribuir para estudiosos que venham a se debruçar sobre o tema. A narrativa é construída a partir de documentos técnicos e ações e gestos governamentais, mas recheada das impressões que tais medidas, ou promessas, eram captadas pela imprensa. O livro não trata de pessoas, mas sim do modelo imaginado para a gestão metropolitana, este que de fato não mostrou efetividade ao longo dos 50 anos. 

Aqui, um breve resumo.

·         Do que trata o livro?

O autor coloca em cheque o modelo de gestão proposto para dar efetividade ao que estabelecia a Constituição Federal de 1967, que autorizou a criação de regiões metropolitanas no país. O Estado de São Paulo deu o primeiro passo ao instituir, no mesmo ano, o Grupo Executivo da Grande São Paulo – GEGRAN e o Conselho de Desenvolvimento da Grande São Paulo – GEGRAN, iniciativa que serviu de modelo à Lei Complementar nº14, de 1973, de resto mantido nos 50 anos seguintes.

·         Qual o propósito da criação de RMSP?

Havia um entendimento de que os conglomerados metropolitanos, e muito especialmente a cidade de São Paulo, mas também as cidades vizinhas, cresciam numa velocidade muito grande, com a industrialização crescente. A metrópole paulista prestava-se também à passagem de cargas em direção ao Porto de Santos, aumentando a interação entre a cidades vizinhas. Devido à proximidade e à grande circulação de pessoas e cargas entre as cidades vizinhas,  o planejamento territorial, o saneamento básico, os sistemas de transporte público e o desenvolvimento do sistema viário intermunicipal, não poderiam mais ser tratados isoladamente. Precisam de um modelo de gestão compartilhado.

·         O que são as “coisas de interesse comum”?

São as demandas de necessidades da população das cidades da região metropolitana que não poderiam ser atendidas unicamente pelas administrações municipais, já que uma determinada solução iria se refletir a outras cidades.

·         Como o autor resumiria o modelo?

Em face da autonomia federativa, a ideia central de gestão foi a de tratar destes “assuntos comuns” por colegiados, daí a proposição inicial do CODEGRAN, constituído por todas as cidades componentes da RM e da sociedade civil. Para darem suporte às decisões do Conselho, deveria ser elaborado e revisado periodicamente o planejamento metropolitano. E para financiar os projetos, deveria ser criado um fundo metropolitano, que veio a ser o FUMEFI.

·         Como evoluiu este “modelo” ao longo do tempo?

Do ponto de vista institucional, como modelo de gestão, nada mudou ao longo dos 50 anos analisados. Dispositivos legais foram alterando a forma de organização do Conselho e mudando sucessivamente sua composição a cada momento. No início compunha-se das cidades, mas também de representações da sociedade civil, que também deixaram de participar em versões subsequentes. O Conselho teve ao longo dos anos o caráter deliberativo, mas predominou o caráter consultivo.  O modelo de gestão por colegiado foi fortemente influenciado pela assimetria de poder pelos entes participantes.

·         Que tipo de assimetria se refere?

A RMSP foi instituída com 37 cidades, chegando a 39 ao final dos 50 anos. Sendo uma atribuição do Estado de São Paulo, a este coube organizar o sistema de gestão metropolitana, assim como administrar o fundo de financiamento. Ao mesmo tempo, a cidade de São Paulo foi o polo mais importante da região, com concentração expressiva das atividades econômicas e geradoras de emprego e renda. Assim, o poder de decisão do Conselho tinha uma assimetria, com dois polos de grande relevância em relação às demais cidades componentes. É o que o autor chama de uma forma de elipse, figura geométrica que tem dois pontos focais.

·         E sobre o fundo metropolitano, o que dizer?

Criado para sustentar financeiramente os projetos de “interesse metropolitano”, o fundo era compostos quase que exclusivamente por dotações orçamentárias do Estado e dos municípios pertencentes à RM, recursos irrisórios para fazer frente a empreendimentos de grande relevância e vulto. Ao longo dos 50 anos é notório o uso do fundo para financiamento de asfaltamento de rua. Não que essa aplicação pudesse não ser necessária, mas raramente atenderam a empreendimentos de caráter metropolitano. Empreendimentos como os sistemas de transporte metroviário foram financiados inicialmente pela cidade de São Paulo, enquanto o sistema era de sua responsabilidade, e depois pelo Estado de São Paulo. Cada cidade usou basicamente seus próprios orçamentos municipais ou buscou, sozinha, fontes de financiamento para seus próprios projetos.

·         E sobre o planejamento metropolitano?

A cidade de São Paulo foi a principal protagonista de planejamentos de desenvolvimento urbano, mas restrito à cidade, embora considerasse a importância dela para a RM e para o próprio Estado, em face da centralidade econômica, financeira e política. Com a criação do GEGRAN, e posteriormente da EMPLASA, nascem os planos de desenvolvimento metropolitano, e com eles o planejamento de transporte público, dos quais o mais relevante e duradouro foi o PITU, elaborado apenas no final da década de 1990. No entanto, o PITU, no que pese seu tratamento inédito na relação entre transporte desenvolvimento urbano, sempre teve um caráter diretivo e não determinante. As questões urbanas, de competência constitucional municipal, sempre atenderam às decisões políticas locais, pouco se relacionando com a questão metropolitana.

·         Qual o peso da organização federativa da República?

Muito antes da Constituição de 1988 reforçar o poder municipal, a autonomia federativa já fazia parte da organização do Estado brasileiro e as questões locais – transporte, habitação, desenvolvimento urbano – já eram de responsabilidade do Município. Com a Carta de 1988, outras atribuições são transferidas aos Municípios, como a gestão do trânsito, por exemplo. O planejamento urbano, por sua natureza, desagua na lei de uso e ocupação do solo, que define onde e como podem ser feitas as construções de moradia, indústrias ou de serviço. Mas, o planejamento urbano influencia e é influenciado pelo planejamento de transporte. Os planejamentos metropolitanos não tiveram ao longo da história a capacidade de influir nesta competência municipal e, assim, no território metropolitano. Veja que o PITU, que se propõe a fazer isso, se limita a princípios e diretrizes, chegando até a estabelecer o orçamento necessário à sua execução, mas não é impositivo, posto que não é lei.

·         No livro o autor se refere ao impacto da alternância das eleições gerais e municipais. O que é isso?

A partir da 1988, com a redemocratização do país, duas questões relacionadas com a organização das eleições vão influenciar a gestão pública no país: a existência a cada dois anos de eleições, uma geral, que elege o presidente, os governadores e o Congresso, e outra municipal, que elege os prefeitos e as câmaras de vereadores. Ao mesmo tempo, a Carta de 1988 permite a liberdade de criação partidária, do que decorre uma profusão de partidos, que parte de uma quantidade que podia ser contada com os dedos das mãos, para cerca de quatro dezenas nos 30 anos seguintes. Eleições a cada dois anos e a forma de organizar coligações partidárias, transformou os projetos de governo em projetos de curtíssimo prazo. O pensamento de longo prazo e as políticas públicas de caráter republicano foram cedendo espaço para o casuísmo e a perspectiva de novas eleições à frente. Isso acrescentou dificuldade na gestão da “coisa de interesse comum” metropolitano.

·         Também faz menção às redes sociais. Por que isso impactou na gestão metropolitana?

As redes sociais ampliaram sobremaneira o populismo como forma de governo. Antes do advento do celular e das formas de comunicação entre grupos que ele propiciou, os governantes se guiavam pelo “ibope”, que no início se restringia nos anos de eleições. Com a pesquisa instantânea (“likes”), os governantes passaram a governar de olho nos celulares, ao sabor da oscilação das preferências do público. E aí que ganha espaço as propostas imediatistas, deixando de lado políticas públicas de grande impacto social, mas controversas na opinião pública. As redes sociais e as coligações partidárias casuísticas, destituídas de alicerces doutrinários, tornaram muito mais difíceis projetos de longo prazo de grande relevância para o desenvolvimento das cidades e do país.

·         Mas, no frigir dos ovos, não se produziu nada nestes 50 anos?

Não há dúvida que muita coisa andou e foi produzida, como é relatado no livro, mas muito mais as de caráter municipal do que metropolitano. No âmbito do transporte público, por exemplo, o sistema de trens metropolitanos, embora tenha sofrido uma mudança radical na sua qualidade para melhor, não teve um milímetro de via aumentada no período. O sistema metroviário, se conformou aos limites do município de São Paulo, e o sistema de ônibus intermunicipais manteve-se com as mesmas características de ligações direcionadas ao coração da RM, a cidade de São Paulo. Pouco, ou quase nenhum, sistema estrutural de transporte foi destinado à RM. Também não se encontrou um caminho para a integração das políticas tarifárias locais e metropolitana, com cada uma das cidades, e o Estado, cuidando do seu quintal. A lei da mobilidade urbana exigiu planos de mobilidade em cada cidade acima de 20 mil habitantes. As cidades da RM estão fazendo, mas, assincronamente, o que significa que o planejamento metropolitano e o planejamento da cidade vizinha não são convergentes.

·         O livro aborda o relatório da OCDE sobre a região metropolitana de Seul. Por que isso é tratado no livro?

A OCDE produziu um documento técnico para servir de orientação/recomendação para a constituição da autoridade metropolitana de transporte de Seul, capital da Corea. O documento aprodunda a análise de três autoridades metropolitanas: a Transport for London (TfL), a Îlle de France (grande Paris); e a Autoridade Metropolitana de Barcelona (AMB). Na síntese das recomendações, a OCDE sugere que a autoridade metropolitana tenha autoridade formal com respaldo legal e responsabilidade sobre o território metropolitano; financiamento dedicado e autoridade para tomada de decisão sobre o uso do orçamento de transporte; equipe dedicada e altamente qualificada; autoridade sobre planejamento de nível estratégico e responsabilidade integrada de planejamento do uso do solo e de transporte; capacidade regulatória; e papel predominante das autoridades subnacionais no processo de tomada de decisão. Em nenhum momento destes 50 anos isso foi buscado e tampouco constituído. Indaga-se se realmente no contexto brasileiro isso seja possível.

·         Como foi feita a pesquisa na elaboração do livro e por que o autor dá o caráter de ensaio crítico do livro?

A pesquisa abrangeu a consulta a documentos publicados e ações concretas sendo tomadas, e sua repercussão nas falas de governantes, políticos e técnicos na imprensa a cada vez que algo ocorria de relevante. Embora se tome por referência documentos e ações, há subjetividade nas escolhas e na análise, daí o caráter de ensaio crítico. A questão central é a crítica ao “modelo de gestão” adotado e sua baixa efetividade, e não aos personagens que se envolveram buscando extrair o máximo possível dessa forma de gestão. Se houve ineficácia, esta se deveu mais ao “modelo” do que aos protagonistas técnicos e políticos.

·         Finalizando, como contornar esse problema?

Ficou parecendo que não havia outro modo de fazer a gestão a não ser por colegiados, em face de tudo que o livro expõe, o que de fato não produziu a efetividade imaginada. Talvez o caminho seja organizar outras formas de governança, como consórcios metropolitanos, ou mesmo o uso de convênios e acordos interfederativos, para desenvolvimento de projetos específicos e limitados aos entes envolvidos, ou,  ainda, organizar a governança metropolitana por sistema, como a criação de uma agência metropolitana que reuna todos os modos de transportes organizados em rede, como se cogita hoje para São Paulo.


Adquira: https://loja.annablume.com.br/arquitetura-e-urbanismo/metropole-de-sao-paulo-1967-2017-50-anos-em-busca-da-autoridade-metropolitana 

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